مسئله توسعه در ایران؛ چیستی و چگونگی؟ - مجله سرگرمی

بحث که به این جا رسید، ایده خودم را که همیشه به آن معتقد بوده ام مطرح کردم: حاکمان می خواهند توسعه را محقق نمایند اما نمی توانند. آن روز تصادفاً کتابی را که دو ماه اخیر سخت درگیر مطالعه آن بوده ام همراه داشتم. کتابی که حاوی نظریه و شواهدی ناظر بر ایده من است. بخش هایی از کتاب را که به بحث ارتباط داشت برای جمع خواندم. احساس کردم جرقه ای در ذهن ها ایجاد کرد و همین انگیزه ای شد تا معرفی این کتاب را بنویسم. این کتاب هم چنین ادامه ایده سالیان گذشته ام درباره ضرورت افزایش ظرفیت حکومت (State capacity) در ایران است و باور دارم که بدون تحقق این امر، دموکراسی و وجوه سیاسی و اجتماعی توسعه نیز محقق نخواهد شد یا پایدار نخواهد بود، و حتی کوشش برای تحقق دموکراسی بدون نظام اداری و قابلیت حکومت کافی، نتایج خوبی نخواهد داشت. این نوشته سعی می نماید ایده های اصلی کتاب توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل، عمل نوشته مِت اَندروز، لَنت پریچت و مایکل وولکاک را که جعفر خیرخواهان و مسعود درودی ترجمه نموده اند و انتشارات روزانه در دی ماه 1398 منتشر نموده است معرفی کند.

مسأله چیست؟

کتاب توانمندسازی حکومت درباره کشورهای در حال توسعه و ناتوانی آن ها در ارتقای کیفیت حکمرانی، خدمات عمومی و اجرا نشدن سیاست هاست. من اما ترجیح می دهم همه مسائل را به ایران معطوف کنم زیرا آن چه نویسندگان درباره کشورهای دیگر مطرح می نمایند، تقریباً یکسره در ایران وجود دارد.

مسأله این است که در ایران انبوهی از اسناد بالادستی و تدوین شده برای پیشبرد توسعه وجود دارد که اغلب حاوی توصیه ها و البته گاه آرزوهای خوبی برای کشور است. نظام اداری ای هم وجود دارد که دائماً از آن خواسته می گردد روش هایی نظیر شایسته گزینی، شفاف سازی، بودجه ریزی عملیاتی و مبارزه با فساد در آن اجرا گردد. آن اسناد اجرا نمی شوند و بهبود روش ها در دستگاه اداری نیز شکست می خورد. هر چند سال یکبار، یکی از روش هایی نظیر سیاست جدید بهتر، ظرفیت سازی کارکنان، تمرکز بیشتر بر همان سیاست های قبلی یا تزریق منابع بیشتر در دستور کار قرار می گیرد (ص. 18). سازمان ها دائم عظیم تر و پرمصرف تر می شوند و به همان نسبت هم احساس عمومی این است که مسائل حل نشده بیشتر می شوند و پیشرفتی در حل مسائل صورت نمی گیرد. این شرایط با پیش کشیدن راهکار های جدید و اغلب دوباره با تکرار شکست ها ادامه می یابد.

برنامه ریزان، مدیران و حتی عامه مردم در مقابل چنین وضعی، غالباً به دو ایده می رسند که گاه به صراحت هم بیان می نمایند. ایده اول بسیار تقلیل گرایانه و بر این مفروض بنا شده که قابلیت سازمان ها برای حل مسأله، نتیجه ظرفیت های افراد شاغل در آن هاست. این جاست که اغلب پیشنهاد می گردد آموزش های فنی بیشتری برای کارکنان برگزار گردد. ایده دوم، کل گرایانه و ناظر بر این است که برای ارتقای قابلیت، حکومت باید در سطح ملی دست به اصلاحات ساختاری بزند و رادیکال ترها خواهان تغییر حکومت هم می شوند (ص. 145). شما هم زیاد شنیده اید که می گویند کلاً تا همه چیز عوض نگردد، چیزی درست نمی گردد.

قابلیت حکومت

نویسندگان کتاب اعتقاد دارند که سطح توسعه یافتگی کشورها تابع ظرفیت اجرا در دولت هاست، این در حالی است که ایران در دام قابلیت افتاده است. دام قابلیت یعنی سازمان ها نمی توانند وظایفی را که از آن ها خواسته می گردد انجام دهند و انجام هر روزه همان کار نیز کاری از پیش نمی برد، بلکه در واقع اوضاع را بدتر می نماید. (ص. 61)

نویسندگان بر اساس میانگین ساده سه شاخص کارآمدی دولت، کنترل فساد و حاکمیت قانون که در بانک اطلاعاتی نماگرهای دنیای حکمرانی (World Governance Indicators) سنجیده شده است، نمره قابلیت حکومت هر کشور را محاسبه نموده اند. آن ها سپس کشورها را بر اساس نمره قابلیت بین 0 تا 10 به چهار دسته تقسیم می نمایند: خیلی ضعیف (کمتر از 2.5)، ضعیف (2.5 تا 4)، متوسط (4 تا 6.5) و قوی (بالای 6.5) و نمره 6.5 به عنوان آستانه ورود به حکومت قوی لحاظ شده است. سطح معمول برای یک کشور توسعه یافته نیز 8 در نظر گرفته شده است (ص. 70).

این تقسیم بندی نشان می دهد 8 کشور (امارات، بحرین، برونئی، قطر، سنگاپور، باهاما، شیلی و کره جنوبی) از میان 102 کشور آنالیز شده قابلیت قوی دارند که کل جمعیت شان 85 میلیون نفر است. نکته مهم برای ما ایرانیان این است که 45 کشور در شرایط متوسط قرار گرفته اند که ایران نیز در شمار آن هاست. نویسندگان این 45 کشور را به چهار دسته تقسیم نموده اند. این چهار دسته عبارتند از: دسته بدتر شدن سریع قابلیت حکومت (آفریقای جنوبی، آرژانتین، مراکش، فیلیپین، تایلند و ایران)، دسته رشد منفی قابلیت حکومت (چین و هند در این دسته اند)، دسته سوم کشورهایی که با حفظ فرایندهای فعلی تا سال 2100 به قابلیت حکومت قوی می رسند (قزاقستان، غنا، اوکراین، ارمنستان، روسیه و بوتسوانا) و دسته چهارم شامل اندونزی، کلمبیا، ترکیه، الجزایر، آلبانی، عربستان سعودی، اروگوئه و کرواسی که بین 1 تا 68 سال طول می کشد تا بر اساس فرایندهای فعلی شان به حکومت قوی بدل شوند (صص. 77-76).

دو نکته مهم برای ما ایرانیان این است که به اعتقاد نویسندگان ایران جزء کشورهایی با قابلیت حکومت متوسط است که با سرعت زیاد در حال از دست دادن این قابلیت است. جالب این که درباره این کشورها می نویسند تعیین است در این کشورها که قابلیت در حال سقوط است، هیچ چیز مثبت مایه دلخوشی وجود ندارد. (ص. 76) این همان حس و حالی است که اکثریت ایرانیان تجربه می نمایند و بیش از آن که از صندلی شان در دنیا (متوسط - نه سوئیس و نه سومالی - بودن) ناشی گردد، از جهت حرکت یعنی قابلیت به سرعت در حال کاهش، پدید می آید. نکته دیگری که برای ایران اهمیت دارد، سرعت رشد ترکیه و عربستان سعودی به سمت حکومت قوی است که نویسندگان آن را بر اساس فرایندیابی راستا گذشته هر کشور به ترتیب 55 و 28 سال برآورد نموده اند. رشد منفی سریع قابلیت حکومت در ایران و فرایند این دو کشور به عنوان دو قدرت منطقه ای، برای امنیت ملی ایران هشدارآمیز است.

نویسندگان به این ترتیب معتقدند باید قابلیت حکومت را در کشورها تقویت کرد، اما سازمان های کشورهای کم قابلیت عمدتاً دو کار انجام می دهند: ادای هم شکلی درمی آورند و به عوض ارائه دست آوردها و موفقیت ها، درباره درون دادها و فرایندهایی که مصرف نموده یا طی می نمایند گزارش می دهند. آن ها خیلی ساده، ادای کار کردن درمی آورند و به جای آن که بگویند به چه دست آوردی رسیده اند، درخصوص تعداد جلساتی که برگزار نموده اند، مقدار منابعی که صرف نموده اند (نظیر سرمایه گذاری ها) و تعداد نفر-ساعت کاری که صرف شده است گزارش می دهند.

مسأله بسیار مهم دیگری که نویسندگان به آن اشاره می نمایند این است که چنین سازمان هایی در ایران تحت فشار اجرای بهترین سرمشق ها (Best practices) هم قرار می گیرند یعنی از آن ها خواسته می گردد راهکارهایی را که برای مسائلی در کشورهایی با نظام های اداری باظرفیت ایجاد شده اند در شرایط ضعف اجرایی و نظام اداری خود اجرا نمایند و به این ترتیب تحت فشار انجام کاری قرار می گیرند که توانش را ندارند و به این ترتیب، توان اولیه شان نیز مستهلک می گردد. چنین سازمان هایی به محض برداشته شدن فشار سیاسی یا با عوض شدن مدیران و سیاستمداران، این ایده ها را رها می نمایند و به وضع اولیه - البته مستهلک تر و بی اعتمادتر - باز می گردند.

چه باید کرد؟

اگر مسأله این است که سازمان های ایرانی ظرفیت اجرا ندارند و به همین علت اسناد اجرانشده و ایده ها شکست خورده می شوند، برای افزایش قابلیت اجرا و قابلیت سازی در حکومت چه باید کرد؟ نویسندگان نظام نظری نسبتاً پیچیده ای را برای پاسخ به سؤالات زیر ارائه می نمایند:

1-سیاست (Policy) چیست و چه اجزایی دارد؟

2-قابلیت (Capability) سازمانی برای اجرای سیاست چیست؟ همین قدر ذکر کنم که قابلیت سازمانی توانایی سازمان برای تجهیز، توانمندسازی و وادار کردن عاملان خویش به انجام کار درست در زمان مناسب برای دستیابی به هدف سیاست هنجاری است. (ص. 157) این همان چیزی است که از سیاست مدار تا هر شهفرایند ایرانی در سازمان ها به کفایت یا مطلقاً مشاهده نمی نماید.

3-انواع قابلیت های سازمانی چیست؟ آن ها میان قابلیت سیاست گذاری، لجستیک (تأمین خدمات و پشتیبانی)، خدمت رسانی اجرایی بَر (ارائه خدمات به شهفرایندان)، تحمیل تکلیف اجرایی بَر (تحمیل تکلیفی بر شهفرایندان نظیر تکلیف پرداخت مالیات) و کار خیلی سخت (Wicked hard) - من اگر جای مترجمان بودم این نوع را به کار بدخیم ترجمه می کردم - تمایز قائل می شوند. (ص. 162)

4-دست یابی به اهداف سیاستی، چه فعالیت هایی احتیاج دارد؟ آن ها چهار نوع فعالیت را متمایز می نمایند که عبارتند از مبادله بَر، صلاح دیدی، خدمت یا تکلیف، و دارا یا بدون فناوری شناخته شده. (صص. 171-168) کمی پیچیده است اما خیلی خلاصه این که بعضی کارها احتیاجمند تعامل با تعداد انسان های بسیار زیادی است (مبادله بر)، سرراست نیست و به صلاح دید و نظر مدیربستگی دارد (صلاح دیدی)، احتیاجمند تحمیل تکلیفی بر مردم است (مالیات دریافت) و فناوری شناخته شده ای هم ندارد (نظیر بهترین شیوه آموزش ریاضیات به میلیون ها دانش آموز).

موفقیت در کارهایی که ویژگی هایی دارند نظیر آن چه در بند 4 فوق ذکر شد، بسیار سخت است. نویسندگان مثالی طرح می نمایند که این شرایط را به خوبی توضیح می دهد. اگر کسی بخواهد در سال 2015 از شرق به غرب آمریکا (سنت لوئیس به لوس آنجلس) سفر کند، به ابزار ساده ای نظیر گوشی تلفن همراه احتیاج دارد و کاملاً راستا شناخته شده ای را طی می نماید. هیچ چیز غیرمنتظره ای احتمالاً در این سفر نیست، اما اگر کسی می خواست در سال 1804 این راستا را طی کند، سرزمین ناشناخته ای را پیش رو داشت که برای طی طریق باید ابزارهای متفاوت، رهبری دارای اختیارات و توانمندی های کافی، ظرفیت های روبروه با خطر و بسیاری تعیینات دیگر را می داشت. او حتی نمی دانست مرزهای غربی آمریکا با اقیانوس کجاست.

مِت اَندروز و همکارانش در کتاب توانمندسازی حکومت معتقدند ارتقای ظرفیت اجرا و قابلیت حکومت در ایران (نظیر بقیه کشورهای در حال توسعه) چیزی شبیه سفر از شرق به غرب آمریکا در سال 1804 است که فقط بخش کوچکی از آن به چالش سفر در سال 2015 شباهت دارد. اگر برنامه ریزان و طالبان توسعه در این کشورها تصور نمایند که می توان راهکار های بهترین سرمشق را وارد و با سازمان های فعلی کم قابلیت آن ها را اجرا کرد اشتباه می نمایند.

نویسندگان چهار فصل آخر کتاب خود را به تشریح رویکردی اختصاص داده اند که منطق آن شبیه سفر به غرب آمریکا در 1804 است، یعنی گام نهادن در راستای ناشناخته، بدون راهکارهای از قبل موجود، با سعی و خطا و آزمودن دست آوردهای هر مرحله از سفر و ساختن ظرفیت به تدریج. این همان ایده اصلی کتاب است که در فصل اول به آن اشاره می نمایند: نظریه ما از این باور سرچشمه می گیرد که با کسب موفقیت است که قابلیت به دست می آید نه بر عکس. نهادها و سازمان ها و قابلیت حکومت، نتیجه موفقیت هستند؛ آن ها نتیجه تحکیم و تجسم تمرین ها و سرمشق های موفقیت آمیز هستند. هدف رویکرد ما، ایجاد موفقیت با حل مسائل فوری و ضروری پیش روی جامعه به صورتی است که بتواند درون نهادها و سازمان ها مستحکم گردد. (ص. 81)

نویسندگان رویکردشان را مسأله محوری تکرارشونده انطباق پذیر[1] (همان) می خوانند؛ رویکردی که از کسب موفقیت های متعدد و حل مسأله به فراوری قابلیت می رسد. این رویکرد چنین معرفی شده است: فرایند معرفی مسائل محلی، اختیار دادن، تشویق و ترغیب بدعت ها یا کجروی های مثبت، نوآوری در حل مسائل، تکرار کردن با بازخورد برای شناسایی راهکار ها، و انتها اشاعه راهکار ها به وسیله شبکه های غیرسازمانی افقی و به هم پیوندخورده. (ص. 81)

فصول هفتم تا دهم به توضیح و بسط رویکرد فوق اختصاص یافته و توضیح می دهد که چگونه باید کار مسأله محور انجام داد، تکرارهای آزمایشی را چگونه باید محقق ساخت، مدیریت محیطی که اختیار بدهد و مشوق حل مسأله و نوآوری باشد چیست و در نهایت چگونه باید قابلیت های به دست آمده از راستا حل مسأله را توسعه داد و به قابلیت حکومت بدل کرد. من به واقع هیچ راهی نمی شناسم برای این که محتوای این چهار را فصل را خلاصه کنم و فقط خواننده را به مطالعه دقیق کتاب توصیه باید کرد.

نتیجه گیری

کتاب توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل و عمل نقطه بلوغی در اندیشه توسعه است. تصور می کنم رد پای این اندیشه بلوغ یافته را باید در ابتدا دهه 1980 و زمانی که متفکران توسعه تأمل درباره نقش دولت در توسعه را شروع کردند جست وجو کرد. مفاهیمی نظیر ظرفیت دولت به نوعی محصول همان دوران هستند. چهار دهه طول کشیده است تا دولت پژوهی به نقطه ای که نویسندگان این کتاب ایستاده اند برسد. خود نویسندگان به طیفی از آثار نویسندگان بین سال های 1979 تا به امروز اشاره می نمایند (ص. 201) که بذر ایده های ایشان را در خود داشته اند و به صراحت می نویسند ما مطلع هستیم که شما احتمالاً با بعضی از این اصول آشنا هستند و در کل حرف نویی در توسعه نیستند. (ص. 201) اما من اعتقاد دارم سطح موشکافی، ساخت وپرداخت نظری نظام مفهومی تشریح نماینده سیاست، قابلیت حکومت و فرایند ساختن قابلیت حکومت، ابداعی از جنس ایستادن بر شانه غول های مطالعات توسعه است که نویسندگان ایده های شان را در ادبیات آن ها ریشه یابی می نمایند. همین امر، کتاب را به اثری درخشان، بدیع و توأم با انسجام نظری و وافی به مقاصد مد نظر نویسندگان بدل می نماید. ترجمه روان مترجمان این اثر، زمان های لذت بخشی را برای خواننده مشتاق، تیزبین و سخت کوش آن رقم خواهد زد. کتاب البته ساده نیست و برای کسانی که سابقه ای در ادبیات توسعه نداشته باشند و بالاخص برای آن ها که تن شان به تن سیاست گذاری عمومی و سختی های پیش بردن اصلاحات در نظام بوروکراتیک نخورده باشد، سخت است. نویسندگان کتاب خودشان تجربه این حوزه را عمیق و گسترده دارا هستند. این سختی را نویسندگان نیز درک نموده اند و اهمیت کارشان را نیز نیک می دانند و از همین روست که پروژه مطالعاتی ساختن قابلیت دولت (Building State Capability - BCM) در دانشگاه هاروارد با موضوع همین کتاب و ایده های نویسندگانش، با مجموعه ای از فعالیت های پژوهشی و آموزشی دنبال می گردد.

می خواهم به مقدمه متن بازگردم. نتیجه راهبردی کتاب توانمندسازی حکومت این است که حکومت ها - از جمله حکومت در ایران - می خواهند توسعه پیدا نمایند و به همین دلیل سند می نویسند، منابع به بخش عمومی تزریق می نمایند، دائم سیاستمداران ارشد دستور می دهند و الگوهای چشم انداز تنظیم می نمایند. مهم این است که آن ها با دستگاه اداری و سازمان هایی کار می نمایند که ظرفیت اجرا ندارند و قابلیت حل مسأله در آن ها وجود ندارد.

حکومت در ایران دقیقاً در چنین شرایطی است و چنان که ذکر شد در کنار کشورهایی نظیر آفریقای جنوبی و آرژانتین که قابلیت حکومت در آن ها به سرعت در حال افول است واقع شده است. کشوری که به لحاظ بسیاری از شاخص ها شرایط متوسطی در دنیا دارد و قابلیت حکومت اش نیز متوسط برآورد شده از نظر این شاخص در حال افول شدید است.

شرایط ایران به لحاظ روبرو بودن با تحریم های گسترده به مراتب نامناسب تر از سایر کشورهای دسته متسط هاست. ایده و اندازه گیری قابلیت حکومت هم توضیحی برای احساس کلی شهفرایندان ایرانی در شرایط فعلی فراهم می نماید و هم نشان می دهد ضرورت اصلاحات داخلی برای بهبود قابلیت حکومت بسیار بیشتر از آن چیزی است که حاکمان تصور می نمایند. من شخصاً امیدوارم نخبگان ایرانی با دقت و وسواس به کتاب توانمندسازی حکومت بپردازند.

نکات مهم:

- سازمان ها دائم عظیم تر و پرمصرف تر می شوند و به همان نسبت هم احساس عمومی این است که مسائل حل نشده بیشتر می شوند و پیشرفتی در حل مسائل صورت نمی گیرد. این شرایط با پیش کشیدن راهکار های جدید و اغلب دوباره با تکرار شکست ها ادامه می یابد.

- ایران جزء کشورهایی با قابلیت حکومت متوسط است که با سرعت زیاد در حال از دست دادن این قابلیت است. تعیین است در کشورهایی که قابلیت در حال سقوط است، هیچ چیز مثبت مایه دلخوشی وجود ندارد.

- که سطح توسعه یافتگی کشورها تابع ظرفیت اجرا در دولت هاست، این در حالی است که ایران در دام قابلیت افتاده است.

-دام قابلیت یعنی سازمان ها نمی توانند وظایفی را که از آن ها خواسته می گردد انجام دهند و انجام هر روزه همان کار نیز کاری از پیش نمی برد، بلکه در واقع اوضاع را بدتر می نماید.

- سطح موشکافی، ساخت وپرداخت نظری نظام مفهومی تشریح نماینده سیاست، قابلیت حکومت و فرایند ساختن قابلیت حکومت، ابداعی از جنس ایستادن بر شانه غول های مطالعات توسعه است که نویسندگان ایده های شان را در ادبیات آن ها ریشه یابی می نمایند.

-مسأله محوری تکرارشونده انطباق پذیر یعنی فرایند معرفی مسائل محلی، اختیار دادن، تشویق و ترغیب بدعت ها یا کجروی های مثبت، نوآوری در حل مسائل، تکرار کردن با بازخورد برای شناسایی راهکار ها، و انتها اشاعه راهکار ها به وسیله شبکه های غیرسازمانی افقی و به هم پیوندخورده.

- باید قابلیت حکومت را در کشورها تقویت کرد، اما سازمان های کشورهای کم قابلیت عمدتاً دو کار انجام می دهند: ادای هم شکلی درمی آورند و به عوض ارائه دست آوردها و موفقیت ها، درباره درون دادها و فرایندهایی که مصرف نموده یا طی می نمایند گزارش می دهند.

- برنامه ریزان، مدیران و حتی عامه مردم در مقابل چنین وضع شکست برنامه ریزی، غالباً به دو ایده می رسند که گاه به صراحت هم بیان می نمایند. ایده اول بسیار تقلیل گرایانه و بر این مفروض بنا شده که قابلیت سازمان ها برای حل مسأله، نتیجه ظرفیت های افراد شاغل در آن هاست. ایده دوم، کل گرایانه و ناظر بر این است که برای ارتقای قابلیت، حکومت باید در سطح ملی دست به اصلاحات ساختاری بزند و رادیکال ترها خواهان تغییر حکومت هم می شوند .

- شرایط ایران به لحاظ روبرو بودن با تحریم های گسترده به مراتب نامناسب تر از سایر کشورهای دسته متوسط هاست. ایده و اندازه گیری قابلیت حکومت هم توضیحی برای احساس کلی شهفرایندان ایرانی در شرایط فعلی فراهم می نماید و هم نشان می دهد ضرورت اصلاحات داخلی برای بهبود قابلیت حکومت بسیار بیشتر از آن چیزی است که حاکمان تصور می نمایند.

[1]. Problem-Driven Iterative Adoption (PDIA)

bestcanadatours.com: مجری سفرهای کانادا و آمریکا | مجری مستقیم کانادا و آمریکا، کارگزار سفر به کانادا و آمریکا